| |
|
|
Türkiye’nin İnşaat Eksenli Büyüme Modeli ve Şehir Plancıları Binnur Öktem Ünsal Doç. Dr., MSGSÜ Mimarlık Fakültesi Şehir ve Bölge Planlama Bölümü TMMOB Şehir Plancıları Odası İstanbul Şubesi Türkiye gündemini son yıllarda en çok meşgul eden konulardan bir tanesi inşaat sektörü ve bu sektör etrafında kurulan ilişkilerdir. Her ne kadar inşaat Cumhuriyet tarihinin hemen her döneminde önemli olmuş ise de, özellikle 2000 yılından sonra sermaye birikiminin başat sektörlerinden biri hâline gelmiştir. Şehir planlama bu ekonomik büyüme modelinin merkezinde süreci yönlendiren en önemli dinamiklerden biri olarak, neoliberal kentleşmenin hem parçası olmuş hem de bu ilişkiler tarafından dönüştürülmüştür. 1980 askeri darbesi sonrası ülkede esmeye başlayan devletin küçülmesi, etkili piyasalar ve bürokrasinin azaltılması söylemleri ile esnekleştirilmeye başlanan planlama sistemi, 2000 sonrasında inşaat üzerinden sermaye birikiminin önünü açmak adına yapılan yasal ve yönetsel düzenlemeler ile neoliberal piyasalarla uyumlu hâle getirilmiştir. . Planlama literatüründe dağınıklılaştırılma ve düzensizleştirilme olarak tanımlanan bu süreç aslında Türkiye planlama sisteminin neoliberal piyasaların daha verimli işleyebilmesi için düzenlenmesini ifade eder. Bu nedenle her ne kadar planlama ve neoliberalizm zıt kavramlar gibi görünse de, birçok ülkede olduğu gibi Türkiye’de de planlama; neoliberal piyasaların sorunsuz birikim koşullarını sağlamak adına farklı ölçeklerde, farklı temalarda yeniden ve yeniden yasal ve yönetsel müdahaleler ile düzenlenmesidir. Bu düzenlemeler ise II. Dünya Savaşı sonrası hem Türkiye’de hem de gelişmiş birçok ülkede hâkim olan planlama yaklaşımının önceliklerini, işleyişini ve aktörlerini büyük ölçüde değiştirmiştir. Ekonomi üzerinde devletin denetim ve etkinliğinin arttığı II. Dünya Savaşı sonrası hem gelişmiş ekonomilerde hem de Türkiye’de altın çağını yaşayan kentsel planlama, 1980’e kadar merkeziyetçi bir yapı sergilemiştir. Plan yapma ve onama yetkisinin merkezi kurumların elinde olduğu dönem boyunca planlama yaklaşımı teknokrat modernisttir. Ancak bu yaklaşım II. Dünya Savaşı sonrası hızlı sanayileşme ve kentleşme süreçlerini yönetememiş, Türkiye kentleri formel ve enformel yapıların yan yana var olduğu patronaj ve klientalist ilişkiler çerçevesinde biçimlenmiştir. Dönemin teknokrat modernist planlama yaklaşımı, katı ve durağan yapısı nedeni ile süreci yönetemediği ileri sürülerek eleştirilmiş, 1980 askeri darbesi ile benimsenen neoliberal politikaların saldırdığı kurumlardan birisi de planlama olmuştur. Yerelleşme ve demokratikleşme söylemleri ile birlikte plan yapma, onama ve uygulama yetkisi teknik ve mali kapasitesi yetersiz olan yerel yönetimlere devredilmiştir. Dönemin neoliberal küresel sistemle eklemlenme ile uyumlu kentsel politikaları büyük altyapı projeleri, lüks iş merkezleri, lüks konut ve alışveriş merkezleri ile küresel sermayeyi büyük kentlere çekmek, belli kentleri ihracat merkezi haline getirmek, ülkenin batı ve güney kıyılarını iç ve dış turizme açacak projeler gerçekleştirmektir. Serbest piyasa ekonomisi anlayışının oturtulmaya çalışıldığı dönemde çalışma ve sosyal hakları gerileyen sınıfların bu kayıplarına karşılık, bir dizi af kanunu ile gecekondu alanlarının metalaşma sürecinin hızlandırılması, alt orta ve orta sınıflar için TOKİ eliyle ya da desteğiyle toplu konut alanları yaratılması süreçleri gerçekleşmiştir. Dönem boyunca inşaat sektöründe yüksek büyüme oranları yakalanmış, tüm yerelleşme söylemlerine rağmen kentsel rantlara el koyma ve dağıtma aracı olarak görülen plan yapma ve onama yetkisine merkezi yönetim birimleri de ortak olmuştur. Diğer taraftan daha önce özel mülk sahibi, küçük girişimci, yap-satçı, gecekondu sahiplerine bırakılan kentsel rantlara, artık büyük sermaye ve arsa mafyası da taliptir. Sermayenin, siyasetin ve yerel aktörlerin baskılarına açık, plan yapma ve onama yetkisine sahip yerel yönetimler ise bütünlüklü kent planlama anlayışını terk etmiş, büyük kentsel projeler, ıslah imar planları ya da plan değişiklikleri gibi parçacıl mekanizmalarla bu süreci yönetmeye çalışmıştır. Türkiye planlama sistemindeki bu ilk düzensizleştirilme dalgasını 2000 sonrası daha büyük bir düzensizleştirme dalgası izlemiştir. Türkiye için 2000 sonrası, toplumsal ve siyasi alanda olduğu gibi planlama alanında da önemli dönüşümlere tanıklık etmiştir. Planlama sektörü bir taraftan büyür ve çeşitlenirken, diğer taraftan artan oranda merkezinde kentsel rantın paylaşımı olan meslek ilkelerinden geri düşen pratiklerin yaygınlaştığı bir meslek alanı hâline gelmiştir. AKP neoliberal politikaları kararlı bir biçimde uygulamaya koymuş, inşaat ve gayrimenkul sektörü sermaye birikim alanı olarak ekonominin motor gücü hâline gelmiştir. İnşaat sektörü özellikle iktidarın ilk yıllarında hızlı bir ekonomik büyüme dalgasını tetikleme, iç tüketimi pompalama, işsizliği soğurma, makroekonomik göstergeleri rayına oturtma konusunda etkili bir rol oynamıştır (Yeşilbağ, 2016). Yeşilbağ’a (2016: 619) göre inşaat aynı zamanda iktidarın kendi sermaye sınıfını güçlendirme ve sınıf atlama arzusundaki orta sınıfların lüks konutlar ve korunaklı sitelerde cisimleşen statü iştahlarını, alt sınıfların bir kısmının ise ev sahipliği hayallerini karşılayarak güçlü bir rıza jeneratörü işlevi görmüş ve AKP’nin kemik bir destekçi kitlesi edinmesinde etkili olmuştur. Bu nedenlerle inşaat ve gayrimenkul sektörünün canlandırılması adına planlama sisteminin “kolaylaştırılması”, imar işlerinin hızlandırılması, işlemlere ilişkin istisnalaştırmalar, kurumlara muafiyetler, mevzuatın dışlanması; planlama sistemine müdahalenin temel kavramları hâline gelmiştir (Duyguluer, 2006). Yasal ve yönetsel düzenlemeler ile parçacı planlamanın önü “sınırsız” biçimde açılmış, planlamada ve uygulamada denetim mekanizmalarının kurulmaması gibi nedenlerle başta ilave ve mevzii planlar olmak üzere sektörel planlar, merkezi konut yatırımları ve af yasaları ile geniş alanlar planlanmıştır. Kentleşme oranının yükseldiği, basta konut, ulaşım, enerji olmak üzere hem kentsel alanda hem de kırsal alanda büyük projelerin gerçekleştirildiği, arsa ve arazi piyasalarının kentsel dönüşüm projeleri ile yeniden düzenlendiği yıllarda birçok kentte gelecek yirmi yıllık nüfus kestirimlerinin iki katı büyüklüğünde nüfusun yaşayabileceği kadar büyük alanlar planlanmıştır (Kentleşme Şûrası, 2009). İnşaat odaklı büyüme stratejileri 2000 sonrasında neredeyse tüm toplumsal kesimlerin mutabakatı sağlanarak yaygınlık kazanmıştır. Kentsel topraktan elde edilen rantın küçük büyük her ölçekte yatırımcı tarafından sermaye birikim araçlarından biri olarak keşfedilmesi, kamu kurumları, özel ya da tüzel şirket, vakıf, STK vb kuruluşların rant arayışı içine girmesi, planlama sektörü üzerinde sermaye ve siyasetin baskısını artırmıştır. Yürürlüğe koyulan yasal ve yönetsel düzenlemeler ile sektör en kârlı yatırım alanlarından biri hâline gelmiş, aynı zamanda “kayırma ekonomisi” temelli ilişkilerin en yoğun gözlemlendiği alanlardan biri olmuştur. Belediyeler, TOKİ, Ulaştırma Bakanlığı gibi kurumlar rant odaklı çıkar ilişkilerinin, koalisyonların ve çatışmaların alanı hâline gelmişlerdir (Gürakar, 2018). Türkiye’de plancılar hem serbest piyasada hem de kamuda son kırk yıldır bu ekonomi politik koşullar altında çalışmaktadırlar. İnşaatın sermaye birikimin ana kanallarından biri hâline gelmesi, inşaat üzerinden elde edilen sermayenin siyasetin finansmanında kullanılması gibi nedenler ile mekânsal planların hazırlanma ve uygulama aşamalarında yer alan plancılar üzerinde siyasi ve ekonomik güç gruplarının baskısı ya da belirleyiciliğine ilişkin argümanlar ön plana çıkmış, planlamanın işlevi ve planların yeterliliği sık sık sorgulanır hâle gelmiştir. Türkiye’de hem yerel yönetimlerde hem de serbest piyasada çalışan plancılara göre planlamanın en büyük problemi siyasetin ve sermayenin planlama üzerinde rant odaklı baskısının artmasıdır (Öktem Ünsal ve Aksümer, 2019). Plancılar kamu yararı yerine rant odaklı yaklaşımın hâkim olduğuna dikkat çekmekte, planlama üzerindeki bu baskı ise planların elde edilmesinden, planların onanmasına ve uygulanmasına kadar her aşamada kendini göstermektedir. Gelişmiş ülkelerin aksine Türkiye’de kendi planlarını üretebilen yerel yönetim sayısı çok sınırlıdır. Yerel yönetimlerde çalışan plancı sayısı son yıllarda artmış olmakla birlikte bu kadrolar sayı olarak planların elde edilebilmesi için yeterli değildir. Diğer taraftan belediyelerde çalışan plancılar planlamaya ilişkin gündelik talepleri ancak karşılayabilmektedir. Bu nedenle Türkiye’de mekânsal planların büyük bir çoğunluğu başta belediyeler olmak üzere kamu kurumları tarafından serbest çalışan plancılara yaptırılmaktadır. Ancak son yıllarda popülist eğitim politikaları sonucu hızla artan planlama okullarından mezun olan plancıların piyasaya girmesi iş alımı konusunda rekabeti artırmış, planlama sektörünü düzenleme amaçlı oluşturulmuş karne sistemi ise bu rekabeti piyasaya yeni giren plancılar için eşitsiz bir hâle getirmiştir. Bütün bu koşullar planlama işinin alımı konusunda yarışmacı bir ortam doğurmuş, ülkede kamu ihalelerinde sıklıkla duyulan, siyasi ya da ekonomik çıkar ilişkilerinin belirleyiciliği planlama işinin alımında da sıklıkla anılır olmuştur. Sektöre hâkim olan büyük planlama büroları tecrübeleri ve tanınırlıkları üzerinden varlıklarını sürdürürken, birçok planlama bürosu için durum farklılaşmış, piyasaya yeni giren ya da piyasada varlığını sürdürme tehdidinde olan büroların birçoğu, kayırmacı ilişkiler içine girmişlerdir (Öktem Ünsal ve Aksümer, 2021). Belli planlama büroları belli siyasi partiler ya da farklı güç odakları ile birlikte anılmakta, bu da iş alım sürecinde mesleki yeterlilikten ziyade farklı siyasi ya da rant ilişkilerinin belirleyiciliğini getirmektedir (Öktem Ünsal ve Aksümer, 2019). Plancılar, planlama bürolarının iş alabilmesi için gerekli nitelik olarak “biat”ın görüldüğünü, liyakat yerine siyasi yakınlık ve referansların en önemli tercih edilme nedeni olduğunu belirtmektedirler (Öktem Ünsal ve Aksümer, 2019). Plancılara göre onama makamının plancı üzerindeki baskısı, siyasetin ve sermayenin planlara doğrudan müdahalesi; kamu yararı yerine belli güç odaklarının çıkarlarını önceleyen planların oluşmasına ya da planların bu çıkarları gözetecek biçimde değişikliğe uğramasına neden olmaktadır (Öktem Ünsal ve Aksümer, 2021). Türkiye’de en çok yapılan mekânsal planlama türü, mevzî planlar ya da imar planı değişiklikleri gibi parçacı planlardır. Yerel yönetimlerin ve yaşayanların bu planlar üzerindeki belirleyiciliği yüksektir. Planlamaya ilişkin kararlar siyaset ve sermaye tarafından alınmaktadır. Plancıların görevi ise bu kararları plana geçirmek ya da mevzuata uydurmak olarak görülmektedir. Plancılardan yerelde özellikle mülkiyet ile ilişkili talepleri vatandaşı ürkütmeden çözmek ve mevzuata uygun planlar üretilmesi beklenmekte, bunları gerçekleştiren planlar ise hem birçok planlama bürosu tarafından hem de yerel yönetimler tarafından başarılı olarak adlandırılmaktadır. Ancak plan onama sürecinde etkin olan siyasetçiler planlama konusunda yeterli donanıma sahip değildir; yerel yönetimlerde ya da diğer kamu kurumlarında çalışan şehir plancılarının ya da diğer teknik elemanların ise siyasetçiler üzerinde etkisi azdır. Plancılar yereldeki yöneticilerin planlamaya ilişkin bilgilerinin günümüze kadar arttığını ama bu bilginin imarı rantla eşdeğer hâle getiren bir bilgi olduğunu ileri sürmektedir (Öktem Ünsal ve Aksümer, 2019). Yine birçok plancı yerel yönetimlerin plancıları rantı kontrol eden, planlamayı ise rant dağıtıcı olarak gördüğünü belirtmiştir. Plancıların büyük bir çoğunluğu plancının bu süreçte araçsallaştırıldığını düşünürken, hem birçok plancı hem de Şehir Plancıları Odası maalesef bazı plancıların sisteme entegre olduğunu yani mesleki ilkelerine ters düşen rant odaklı plan kararlarının altına imza attıklarını ifade etmektedir (Öktem Ünsal ve Aksümer, 2019). Şehir planlama meslek alanının kuramsal tartışma çerçevesi oldukça zengindir. Literatür bir taraftan adil, sürdürülebilir, akıllı, ekolojik, iklim krizi, gıda krizi, pandemi vs gibi birçok konuda düşünce üretirken, diğer taraftan bu kentlere ulaşmak için planlama sürecinin nasıl demokratikleştirileceği üzerine tartışmalarla doludur. Şehir plancıları eğitimlerinde hem toplumsal hem de ekolojik duyarlılıklara sahip, kamu yararını önceleyen ve demokratik planlama pratiğine ilişkin bilgileri içeren bir mesleki formasyon kazanmaktadırlar. Ancak meslek alanının rant arayışındaki aktörlerce araçsallaştırıldığı bu süreçte plancılar uygulamada sıklıkla mesleki formasyonda elde ettikleri ilkeler ile ekonomi politiğin baskıları arasındaki çatışmalı alanda kendini bulmaktadır. Rant odaklı baskıların yönlendirdiği kentler ise ekolojik ve toplumsal krizlerin yoğun olarak yaşandığı alanlar hâline gelmiş, birçok kent sürdürülebilirlik kriterlerini çoktan aşmıştır. Türkiye kentleri bugün için toplumsal ve ekolojik anlamda alarm vermektedir. Kentlerdeki bu kriz ortamının aşılabilmesi ancak mevcut toplumsal ve kentsel politikaların doğayı ve toplumun genelini merkeze koyan politikalar ile yer değiştirmesi suretiyle mümkün olabilecektir. Bu bağlamda Türkiye planlama sistemi içinde plancıların üzerindeki siyaset ve sermaye baskısının kaldırılması, plancıların meslek bilgilerini ve değerlerini temel alan planlar üretmesinin önünün açılması gerekmektedir. Mevcut ekonomi politiğin şehir plancıları üzerinde yarattığı baskı salt bir meslek alanının yıpranması değil, yaşam alanlarımızı tehdit eden, geri dönüşü olmayan ekolojik tahribatlar ve toplumsal eşitsizlikler anlamına gelmektedir.
Kaynaklar Duyguluer, F. (2006) İmar Mevzuatının Kayıpları, Planlama Dergisi, sayı 4. Gürakar, E. C. (2018). Kayırma Ekonomisi: AKP Döneminde Kamu İhaleleri, İletişim Yayınları, İstanbul. Kentleşme Şûrası (2009). Mekansal Planlama Sistemi ve Kurumsal Yapılanma. T.C. Bayındırlık ve İskân Bakanlığı, Ankara. Öktem Ünsal, B. ve Aksümer,G. (2019). Türkiye’de Kent Planlama Süreci ve Uygulamanın Kuramla İlişkisi: İstanbul ve Ankara Örnekleri, MSGSÜ BAP Projesi, Proje No:2018-36. Öktem Ünsal, B. ve Aksümer,G. (2021).Türkiye’deki Serbest Planlama Bürolarının Coğrafyası: Mekansal ve Sektörel Analiz, Planlama Dergisi, doi: 10.14744/planlama.2021.18942. Yeşilbağ, M. (2016). Hegemonyanın Harcı: AKP Döneminde İnşaata Dayalı Birikim Rejimi. Ankara Üniversitesi SBF Dergisi, 71 (2), syf. 599-626. |
